Версія для друку

Чи потрібен Україні спеціалізований орган у галузі міграції?

Лабораторія законодавчих ініціатив, 13 січня 2005 року

Чи потрібен Україні спеціалізований орган у галузі міграції?

Лабораторія законодавчих ініціатив

Сьогодні в українському політичному та експертному середовищі активно дискутуються питання, пов’язані з національною міграційною політикою нашої держави. Вірніше буде сказати з її відсутністю. Оскільки за весь час свого існування Україна так і не спромоглася виробити належної політики в галузі міграції.

Державна міграційна політика як поняття комплексне складається з цілої низки елементів, а саме: системи загальних принципів та завдань міграційної політики та закріплення її на рівні нормативного документа вищої юридичної сили, ухвалення законодавства, яке містило би механізми втілення визначених завдань, створення належної інституційної бази, тобто органу або системи органів з чітко визначеними функціями, завданнями та повноваженнями, який/які несли би відповідальність за стан справ у відповідній сфері та за втілення в життя визначених пріоритетів. У цій статті йтиметься саме про цей останній елемент. Однак, спочатку варто кинути погляд на ситуацію, яка склалася з виробленням підвалин національної міграційної політики.

Згідно з пунктом 10 статті 92 Основного закону України, засади регулювання демографічних та міграційних процесів визначаються виключно законами України. Однак, практика свідчить, що з 1996 року парламентом так і не було ухваленого базових актів законодавства у сфері міграції. Хоча у Верховній Раді з 2002 року перебувало два законопроекти про загальні засади міграційної політики України. Перший було подано урядом під реєстраційним номером №4227, другий поданий народними депутатами України І.Ф.Гайдошем та М.О.Шульгою (реєстр. №4227-1, 28 січня 2004 р.). 25 червня 2004 року, в результаті розгляду в першому читанні обох законопроектів, за основу було вирішено прийняти проект народних депутатів, який було направлено на доопрацювання у Комітет Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин. Головні висновки, які можна зробити з цього законопроекту, зводяться до наступного: документ неадекватний тим важливим завданням, які на нього покладаються. Фактично більша частина його положень зводиться до суто декларативних гасел, а практична реалізація такого закону була би неможлива. Таким чином сьогодні, поки проект №4227-1 перебуває на доопрацюванні, Україна залишається без базового документа в галузі регулювання міграції.

Поряд із основним документом, до парламенту було подано інші законопроекти, які мають входити до “законодавчого пакету” з питань міграції. З метою створення інституційного механізму 22 листопада 2002 року народними депутатами О.М. Бандуркою, В.Р. Мойсиком та С.Б. Гавришем було подано проект Закону “Про державну міграційну службу в Україні” (реєстр. №2446). Цей документ отримав схвальну оцінку Кабінету Міністрів, був рекомендований до прийняття за основу профільним комітетом і Головним науково-експертним управлінням Верховної Ради (ГНАУ), яке не визначило в ньому ніяких недоліків.

Законопроектом передбачалося створення нової системи спеціально уповноважених органів виконавчої влади, метою діяльності яких має бути забезпечення реалізації державної політики в галузі міграції. Зазначеним органам передавалася частина повноважень вже діючих структур: передусім органів внутрішніх справ, у галузі паспортизації, забезпечення діяльності пунктів розміщення відповідних категорій іноземців та навіть здійснення окремих елементів оперативно-розшукової діяльності та процесуальних дій (зокрема, криміналістичної експертизи); Прикордонної служби – у галузі контролю за дотриманням особами законодавства про в’їзд на територію України та виїзд безпосередньо на кордоні, а також у випадках і в порядку, встановлених законодавством, заборони в’їзду в Україну іноземців та осіб без громадянства, а також виїзду з неї громадян України, іноземців та осіб без громадянства; діючого органу у справах національностей та міграції (Держкомнацміграції) – з питань біженців та надання політичного притулку; Міністерства праці та соціальної політики – з питань трудової міграції; консульських установ, що підпорядковуються Міністерству закордонних справ – у галузі видачі іноземцям та особам без громадянства, документів, які дають підстави для отримання в’їзних віз тощо. Крім того, пропонувалося наділити ограни міграційної служби повноваженнями в галузі примусових дій, включно з можливістю видачі та застосування ними зброї та спеціальних засобів. Фактично йшлося про створення в нашій державі нової силової структури з широкими повноваженнями, які могли б бути застосовані як по відношенню до іноземців, так і до власних громадян.

Після обговорення в парламентській сесійній залі народні депутати відправили законопроект на повторне перше читання до Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин. Мотивація народних обранців була така: відсутність на той час схваленої концепції міграційної політики як базового документу у відповідній сфері; створення нової системи органів призведе до надмірного зростання витрат із державного бюджету (за мінімальними підрахунками – 360 млн. гривень); необґрунтованість пільг, які мали надаватися співробітникам міграційної служби згідно з законопроектом; недоцільність залучення робочої сили з-за кордону за умов, коли всередині держави існує досить високий рівень безробіття; відсутність у Верховної Ради повноважень на створення та реорганізацію центральних органів виконавчої влади тощо. Однак, слід відзначити, що концептуально парламентарі погодилися з необхідністю створення спеціального органу у справах міграції.

3 липня 2003 року після підготовки законопроекту №2446 до повторного першого читання, його було зареєстровано під тією самою назвою (реєстр. №2446-д) з подання народних депутатів Г.Й. Удовенка та І.І. Миговича. Слід зазначити, що доопрацьований документ не містив практично ніяких змін, окрім вилучення з нього положень про персональні звання службових осіб державної міграційної служби та надання їм пільг, які втратили актуальність ще під час подання законопроекту №2446 у зв’язку зі зміною законодавства у соціальній сфері.

Висновок ГНАУ щодо нового документа був значно критичнішим. Зауваження стосувалися як технічних питань, так і змістовних. Зокрема, наголошувалося на недостатній регламентації статусу центрального органу виконавчої влади з питань міграції, його повноважень. Неприйнятними визнавалися ті положення законопроекту, які передбачали покладення на міграційну службу функцій підрозділів оперативно-розшукової діяльності правоохоронних органів та прикордонної служби, а також повноважень щодо розгляду адміністративних справ, включаючи можливість накладення стягнень тощо.

За наявності великої кількості схвальних та критичних відгуків на адресу законопроекту №2446-д варто спробувати максимально об’єктивно оцінити його актуальність, а також ключові переваги й недоліки. Передусім необхідно визначити проблеми, які цей документ покликаний вирішити. З супровідних документів до проекту випливає, що розробку його обумовлено необхідністю удосконалення управління міграційними потоками, утворення належного та ефективного механізму державного регулювання міграційних процесів.

Ключовою проблемою, що сьогодні активно пов’язується з міграційною політикою, є інтенсивний відтік українських громадян за кордон (за даними ООН – до 7 млн. осіб), який протягом довгого часу створює велике позитивне сальдо на користь еміграції. Однак, слід усвідомлювати той факт, що перевищення кількості осіб, які виїжджають, над іммігрантами викликано передусім поганим станом вітчизняної економіки та, відповідно, соціальної сфери. Про це яскраво свідчить переважна частка саме трудової еміграції з території України. Зведення ж питання еміграції до необхідності створення нової системи органів влади більше походить на практику заплющення очей на дійсно складні та комплексні проблеми.

Виходячи з природи сучасних імміграційних процесів в Україні, випливає, що їх регулювання зводиться переважно до боротьби з нелегальною міграцією, яка головним чином викликана проблемами з оформленням державних кордонів та відсутністю угод про реадмісію із нашим північним сусідом – Російською Федерацією. Технічні ж питання боротьби з нелегалами покладаються на органи внутрішніх справ, Прикордонну службу, та, в окремих випадках, Службу безпеки. Зрозуміло, що головну проблему – оформлення державного кордону – неможливо вирішити шляхом прийняття національного закону. Відтак, якщо законопроект має на меті вдосконалення технічних питань, тоді незрозуміло, чому виникла потреба створювати спеціальний орган, який (можна очікувати), буде укомплектовано головно кадрами з органів внутрішніх справ. Звідси випливає, що створення нового органу сприятиме радше збільшенню штату чиновників та додатковим витратам із державного бюджету, а не вирішенню питань, про які сказано в супровідних документах.

Щодо вирішення загальних питань управління міграційними потоками, зокрема залучення праці трудових мігрантів, та визначення міграційної квоти, слід визнати, що сьогодні в Україні ці питання  потребують спеціального регулювання. Однак, за відсутності базового законодавства у цій сфері (про що згадувалося вище) та законодавства про трудових мігрантів важко вести мову про ефективне здійснення відповідної державної політики.

За даними народного депутата О.М. Бандурки, наведеними під час обговорення законопроекту №2446 1 квітня 2003 року, і які зафіксовано в парламентській стенограмі, на той час в Україні нараховувалося майже 550 тисяч осіб, які очікували на отримання або підтвердження статусу громадянина (переважно етнічні українці та вихідці з країн СНД, які мають право на отримання громадянства за спрощеною процедурою) або реєстрації (стосується іноземних громадян та осіб без громадянства). Причому станом на 2001 – 2002 роки загальна кількість іноземців в Україні дорівнювала не більше 200 тисячам чоловік (з них нелегальних мігрантів, затриманих компетентними органами, – 21 тисяча). Щороку до нашої держави прибуває щонайбільше 42 тисячі чоловік. Ще більше виїжджає. Якщо прийняти ці показники за абсолютні, а також враховувати вимоги законопроекту (згідно якого відділення міграційної служби має бути відкрито в усіх районах України, включаючи райони в містах), то на кожне районне відділення в середньому припадатиме до 1000 осіб на рік. Очевидно, що такі показники засвідчують відсутність достатнього навантаження на органи з міграції.

Пунктом першим ст.7 проекту передбачено, що органи державної міграційної служби видають іноземцям та особам без громадянства документи, які дають підстави для отримання віз для в’їзду в Україну, але для реалізації таких повноважень необхідно буде відкривати спеціальні підрозділи міграційної  служби за кордоном. Цю функцію виконують сьогодні консульські установи, підпорядковані Міністерству закордонних справ України. Фактично це призведе до дублювання цих функцій міграційною службою, а, відповідно, – ускладнить процедуру отримання віз для в’їзду в Україну, вимагатиме невиправданого бюджетного фінансування на утримання додаткових представництв України за кордоном.

Сьогодні лунають пропозиції про можливість створення не окремого органу, а спеціального департаменту або служби у справах міграції при Міністерстві внутрішніх справ. Однак, у такому разі втрачаються правові підстави для законодавчої регламентації діяльності цього органу, оскільки відповідні питання не відносяться до компетенції Верховної Ради України. В цьому контексті слід відзначити, що під час доопрацювання із законопроекту №2446 було вилучено положення про спеціальний статус Державної міграційної служби України. Таким чином розробники проекту №2446-д припускаються істотної помилки, оскільки цим порушують вимоги Конституції, намагаючись створити центральний орган виконавчої влади, що відноситься до компетенції Президента України.

Головною перевагою законопроекту є можливість покладення на конкретний орган відповідальності за стан справ у галузі міграції. Таким чином усувається сьогоднішня проблема, коли за наявності 6 органів влади з повноваженнями у сфері міграції неможливо визначити відповідального за належне впровадження державної міграційної політики. Крім того, законопроектом на органи міграційної служби покладається обов’язок формування Єдиної державної автоматизованої рестраційно-паспортної системи та Єдиної державної автоматизованої системи „Міграція”, що також можна віднести до безперечних позитивів цього документа.

 Однак, за сучасного стану справ та кількісних показників імміграції в Україну створення спеціалізованого органу в галузі міграції буде занадто витратним з фінансової точки зору. З іншого, боку залишаючи ситуацію в сьогоднішньому стані, наша держава постійно стикатиметься з проблемою відсутності відповідального в галузі провалу міграційної політики. Крім того, при такому розпорошенні функцій між різними органами Україна може виявитися просто неготовою до істотного збільшення міграційних потоків з-за кордону.

Лабораторія законодавчих ініціатив, 13 січня 2005 року